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平米法与周忱:功亏一篑的财赋改革与郁

    关于周忱的巡抚江南,《明史》有如下描述“(宣德)五年九月,帝以天下财赋多不理,而江南为甚,苏州一郡,积逋至八百万石,思得才力重臣往厘之。乃用大学士杨荣荐,迁忱工部右侍郎,巡抚江南诸府,总督税粮。”

    永乐中后期至宣德初年,江南等地逋赋严重。为确保财政收入,宣宗在派出胡概、叶春常驻江南,打击豪右,兴革利弊的同时,另派部院大臣直接参与江南等地税粮的催督解运。

    明代以部院大臣直接参与地方税粮催解的最早记录,发生在洪熙元年。

    当年闰七月,福建等道监察御史何楚莫等劾奏(南京)都察院左副都御史夏迪“催粮常州,纵旧同僚之子往来,受武进县民白金,知有外议,始饰辞首官。又杖杀粮长朱辉,难任风宪,请正其罪”。

    夏迪是在永乐二十二年十二月才升任南京都察院左副都御史,故其催粮常州之事,当发生在洪熙元年上半年。

    宣德二年三月,行在户部奏“浙江等布政司、直隶苏松等府秋粮,应纳淮安、徐州仓者为数甚多,恐催征稽缓,有妨儧运,请分遣廷臣督之。”于是宣宗命都察院右佥都御史李浚、通政司左通政朱侃、鸿胪寺少卿刘顺、王勉及巡抚苏松大理寺卿胡概、参政叶春分督。

    同年九月,行在户部尚书夏原吉奏“京师文武官吏旗军并工作军士夫匠用粮数多,虑仓储不给,请以浙江、江西、湖广并直隶苏松等府今年定拨淮安、徐州秋粮发民运赴通州仓,其平江伯所运淮安等仓粮少,则于南京仓内关运上。”于是又命侍郎王让、曹本、金庠、苏瓒、副都御史陈勉往督其事。

    三年九月,又遣行在吏部右侍郎王让、兵部左侍郎曹本、都察院左佥都御史李浚、大理寺左寺丞杨复、鸿胪寺右寺丞焦循分督直隶、浙江、江西秋租。(《明宣宗实录》卷65、6、26、31、47)

    四年八月,再次命行在工部右侍郎罗汝敬、都察院左佥都御史李浚、大理寺右少卿传启让、鸿胪右寺丞焦循、郎中赵新、胡添祺、员外郎张鉴、吴杰往苏松、浙江、江西等处督运粮赋。

    从宣德二年至四年间,朝廷连续四次派遣中央部院大臣直接赴各省督理税粮征解,可见当时各地逋赋问题何其严重,而原有税粮征解体系已出现运作不灵之势。

    为保证财政收入,明廷只得加强督催力度。

    不过,以临时差遣部院大臣督理税粮的做法毕竟不是长久之计,特别是一旦所用非人,反而事倍功半。

    宣德三年三月,宣宗就曾特别敕谕行在户部,“遣官催粮,往往在外贪浊,岂无廉公可使?尔其审之!”

    此外,利用外派之机,作威作福者也大有人在,比如宣德二、三年间两次受遣的兵部左侍郎曹本,在催督浙江秋粮期间,“所至诸闸,作威肆虐,唯已所督运者得度,其他处运粮及军民商贾皆不得行”,导致“舟楫积滞,雨水骤发,伤坏者多。”

    “(曹)本初督税粮浙江,催征颇勤,然挟势骄蹇,惟务便已,不恤下人,道路侧目,且恣肆贪求。有敕奏其罪者,本还朝,上切责之。行在户部奏本所督粮未完者多,仍命往督。至是,有告本恃恩非法,不改前过”,于是宣宗将其降为山西布政司右参政。

    宣德四年,宣宗对再次派出督粮的罗汝敬等人嘱咐道“比来有司征收多弊,输纳违期,今命尔等往督之,催科当戒苛刻,持已当加廉慎,无效曹本所为也”。

    不久,又对行在户部臣抱怨道“各处税粮多有逋慢,督运之人少能尽心,jian民猾胥为弊滋甚,百姓徒费,仓廪未充,宜得重臣往莅之。”

    可见,曹本只是当时督粮大臣中“反面教材”的典型之一,这种临时性差遣的效果并不令人满意。

    宣德五年九月,在夏原吉、杨士奇、杨荣等重臣的推荐下,升行在吏部郎中赵新为吏部右侍郎,兵部郎中赵伦为户部右侍郎,礼部员外郎吴政为礼部右侍郎,监察御史于谦为兵部右侍郎,刑部员外郎曹弘为刑部右侍郎,越府长史周忱为工部右侍郎,分赴江西、浙江、湖广、河南山西、北直隶府州县及山东、南直隶苏松等府县,“总督税粮”。

    临行之前,宣宗赐敕谕曰“今命尔往总督税粮,务区画得宜,使人不劳困,输不后期。尤须抚恤人民,扶植良善。遇有诉讼,重则付布政司按察司及巡按监察御史究治,轻则量情责罚,或付郡县治之。若有包揽侵欺及盗卖者,审问明白,解送京师。敢有沮挠粮事者,皆具实奏闻。但有便民事理,亦宜具奏。尔须公正廉洁,勤谨详明,夙夜无懈,毋暴毋刻,庶副朕委任之重。”(《明宣宗实录》卷57、39、44、55、70)

    从中可知,周忱等人的所谓“总督税粮”,是对宣德二年以来差遣部院大臣催督税粮办法的延续,而不同之处在于,一方面,周忱等人是经过精心挑选,破格提拔,专门负责督粮工作的;另一方面,为便于常驻地方处理督粮相关事宜,周忱等人还被赋予了一定程度的“巡抚”功能,可以对地方诉讼作出不同程度的处理,特别是对于涉及税粮逋欠问题的经济案件,可以便宜行事。

    这和之前的部院督粮大臣是有本质区别的,倒是同胡概、叶春巡抚期间的职权有通同之处。

    只不过,周忱等人的本职工作是督粮,而胡概则以捕盗和督理农务为主。

    在周忱之前,宣宗已经任命了侍郎成均赴江南接替胡概督理浙西农务,也兼任“巡抚”。

    至此,江南地区再次出现两位巡抚,即“督农巡抚”成均和“督粮巡抚”周忱。

    到宣德七年,成均还部后,周忱一人集督粮、督农(治水)、巡抚等权责于一身,还陆续肩负起清理军伍、督理盐政等职权,其辖区也基本固定为南直隶十府一州,兼管浙江嘉湖二府税粮、水利,而应天巡抚至此遂成为定制。

    周忱是著名的理财专家,先后在江南巡抚达二十一年之久。

    “江南赋,民独苦,征一石,解万户。

    周尚书,来何暮,减官田,十之五。

    济农仓,不足补,浚六湖,成沃土。

    二十余年歌且舞,谁其嗣之赤历簿?

    尚书不来吏呼怒。民独苦,江南赋。”

    上述类似民谣的《江南赋》,乃清初被康熙皇帝称为“老名士”的长洲才子尤侗所作,用以歌颂明代江南巡抚周忱的历史功绩。

    周忱的根本任务是缓解永乐以来江南地区的巨额逋赋,保证对国家财政的有效供应,而督粮期间更实现了对江南财赋的全面整顿。总体看来,主要体现在以下五个方面

    1,落实宣、正年间的江南减赋。

    2,促进田赋改折。

    3,配合漕运制度改革,创立论粮加耗的“平米法”(也叫“牵耗法”)。

    4,建立济农仓制度。

    如果说,前两条是对明前期逋赋的前提——“重赋”的直接缓解,那么后两条,则是着力于提高江南地区的赋税征解偿付能力。

    据周忱自称“直隶苏松常州各府,税粮繁重,自永乐初年至宣德七年以前,并无一年纳完者。臣受命以来,夙夜恐惧,是以不避嫌疑,违越常例,令各府县于水次置立仓场,将一应税粮连其食用船钱加耗米俱收于内,见数拨运,积有余剩,付有司赈济贫民,及买办军需公用,近八九年间,方得总足”。(《明英宗实录》卷116)

    随着这些措施的顺利推行,从宣德七年以后,永乐以来日益严重的江南逋赋终于得到控制。

    “自宣德八年为始,至正统十四年止,通计一十七年,每年完过正粮四百余万,皆有通关销缴。苏州一府,未立法之先,每年欠粮一百余万,皆幸蠲免。既立法之后,每年完粮二百余万,又得余剩加耗别用。……苏松等府自宣德八年至正统十四年,因忱稽考加耗,税粮俱完,全无拖欠”。(周忱《求全得毁书》)

    可见,宣德八年至正统十四年间,确实达到了《明史》所称的“江南数大郡小民不知凶荒,两税未尝逋负”的状态。

    周忱治理逋赋的诀窍,在于成功地利用“平米法”和“济农仓”建立起一套强大的江南地方财政系统,不但成功完纳赋税,还产生了大量“羡余”,用以支付地方公共开支。

    但问题是,地方独立财政系统与明朝中央集权的统治原则格格不入,因此朝廷内外对周忱江南政策的质疑与弹劾就一直持续不断。

    周忱能够在江南坚持二十年屹立不倒,除了其卓越的个人能力外,实与宣、正时期最高统治集团的支持密不可分。

    但也正因为这个原因,在三杨去世,特别是正统十四年,英宗“北狩”,王振势力遭清洗后,周忱失去朝中奥援,很快被弹劾罢官。

    而获罪缘由,正是他的“牵耗法”与“济农仓”之制。

    景泰元年,户部奉,“近应天府溧阳县民彭守学言‘直隶常镇苏松浙江嘉兴等处钱粮,数年以来,并无拖欠。攒收之时,加耗每石有七斗、九斗者,及起运兑军并存留上仓,积出羡余,动以万计,因巡抚侍郎周忱不能遍历防闲,遂致各该官更粮里人等,或指以修学校、盖公馆,及整补寺观为名,甚至变两假公花销,任其所为,不可胜计’。臣等切详,此弊容或有之,请选本部郎中等官二员,驰驿分往各处查究追征。从之”。(《明英宗实录》卷191)

    另据周忱自述,其获罪缘由,实因他成功解决了逋赋问题,使得江南地方jian猾无法享受蠲免逋赋的待遇,正所谓“求全得毁”

    “正统十四年六月,遇蒙赦宥,凡正统十三年以前各处拖欠税粮马草,俱得蠲免。而苏松等府,升合无欠,不沾蠲免恩例,下民方归咎于忱。

    然忱以公心完粮,听其自然。廼因罢闲官彭守学建言,当案者偏信平日谤议之言,呈部差官,前来查究。因宣德八年至正统十四年正粮皆完,却将一十七年额外用过加耗船脚钱及芦席稻草等项,折算一百余万,着要民间追征,重加罪责切详。宣德七年以前各处正粮拖欠者,得以蠲免,彼此皆无口舌。

    苏松等府自宣德八年至正统十四年,因忱稽考加耗,税粮俱完,全无拖欠,不霑蠲免者,反蒙于额外查征加耗,又加之以通同侵欺之名,岂非所谓‘求全而得毁’者乎?”(周忱《求全得毁书》)

    景泰二年,明廷遣户部主事黄琛、王澍、监察御史李鉴往苏松常镇嘉湖等府,追征尚书周忱所费粮,以数十万计,皆远年耗用,于见在官吏粮里追陪。给事中御史请暂停止,户部尚书金濂执奏不从。

    周忱自陈云“臣先总督各府粮,见彼处大户不肯纳粮,里甲逼征小民,倍出加耗,代其远运,以致连年负欠。

    臣遂于宣德八年春赴京议,将加耗并远运脚费衬仓作囤芦席稻草,悉令大小户自纳本年税粮,方得完足。

    行之数年,余粮积出渐多,芦席稻草并易钱入官。

    臣见各府或遇赈济,饥荒补纳,遭风失盗粮米,买辨纳官丝绢,修理舍廨庙学,攒造文册,及水旱祈祷,管粮官无马骑坐,俱科于民,于是将所余粮及所易钱随时支用,有赈贷未还,遇赦宥免者,有估计时值,低昂不一者。缘奉宣宗皇帝并太上皇帝敕谕,许臣便宜行事,以此支用,不复具闻。

    今因民人彭守学奏,户部差官,勘出前项过征妄费钱粮,致被十三道纠劾,实臣出纳不谨,罪重丘山,死有余辜”。

    礼部尚书杨宁亦言“忱通同官吏,妄费钱粮,罪乃在忱,而粮于民间追征,民何以堪?况差官去,惟务催科,不为究实,如千石造桥,与准数百石万石盖寺,与准数千石余皆追还,至有抛弃产业,挈家逃窜者,如此逼民几何,不至相聚为盗?伏望圣恩准勘,正统十四年以后侵欺者征纳,以前者蠲免”。

    诏从之。召回琛、澍、鉴,令巡抚侍郎李敏俟秋成进完,果陪纳不前者已之。

    既而六科十三道复劾忱自陈不实,“观其意,似谓正粮既完,余粮已应得花费,此老jian巨猾之所为,情实难恕,乞治其罪”。

    诏以忱年老,寘不问。(《明英宗实录》卷205)

    景泰二年八月,周忱被迫致仕,“忱既被劾,帝命李敏代之,敕无轻易忱法。然自是户部括所积余米为公赋,储备萧然。其后吴大饥,道馑相望,课逋如故矣。民益思忱不已,即生祠处处祀之。”

    景泰四年十月,一代名臣周忱郁郁而逝,终年七十三,得谥“文襄”。(《明史》卷153)

    自是之后,明政府再无政策性减赋,而作为江南财赋总管的历任应天巡抚,只能在保证定额前提下,对苏松等府官民田科则、征解加耗方式上做内部调整。